海南省海南中级人民法院
行政判决书

（2005）海南行终字第47号


　　上诉人（原审原告）茂名市电白建筑工程总公司海南分公司。 
　　法定代表人钟庆生，该分公司经理。 
　　委托代理人汪运祥，该分公司施工队队长。 
　　委托代理人马相龙，海南大弘律师事务所律师。 
　　被上诉人（原审被告）定安县监察局。 
　　法定代表人王明精，局长。 
　　委托代理人吴昌平，海南凯丰律师事务所律师。 
　　原审第三人定安县人民医院。 
　　法定代表人曾毓美，院长。 
　　委托代理人蔡超阳，该院办公室主任。 
　　上诉人茂名市电白建筑工程总公司海南分公司不服定安县人民法院对其诉被上诉人定安县监察局没收建筑工程款上缴国库决定争议一案作出的（2005）定行初字第2号行政判决，向本院提起上诉，本院于2005年5月9日受理后，依法组成合议庭，于2005年5月31日上午在本院公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人马相龙，被上诉人的委托代理人黄连慈，原审第三人的委托代理人蔡超阳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 
　　一审判决认定事实如下：原告于1996年3月26日与第三人签订《建筑工程施工合同书》，约定：由原告垫资100万元承建第三人两幢住宅楼，楼房结构为框架结构，由第三人提供设计图纸，原告按照第三人提供的设计图纸施工。该工程竣工后，第三人先后支付工程款4259263．57元给原告，尚欠工程款202863．89元。2000年5月9日和7月6日，中共定安县纪委两次暂扣原告的工程款202863．89元。2001年1月10日，中共定安县纪委和被告共同署名作出定纪审〔2001〕1号《关于县医院建集资宿舍楼责任问题的处理决定》，该处理决定第三项内容是：＂根据《办法》（即《建设工程质量管理办法》）第50条规定，施工单位（即原告）负一定经济责任，院方（即第三人）所欠工程款58081．05元应免付，工程结算多出的建筑面积造价款144782．89元，两项合计202863．89元没收上缴国库＂。原告以该项决定侵犯其合法权益为由，以定安县监察局为被告提起行政诉讼。 
　　一审法院经审理认为，定纪审（2001）1号处理决定是定安县纪委和被告共同署名作出的，倘若只撤销了被告作出的具体行政行为，仍然不会消灭定安县纪委和被告共同作出的行政行为法律关系；且定安县纪委不是行政机关，即不具有行政主体资格，其所作出的行为不属人民法院受案调整范围；故原告的诉讼主张缺乏法律依据。 
　　一审法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告的诉讼请求。 
　　上诉人上诉称，根据《中华人民共和国行政监察法》第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。而上诉人和第三人均非国家行政机关，被上诉人作出的定纪审〔2001〕1号处理决定属越权行为。一审判决认定被上诉人和定安县纪委共同署名作出的处理决定是行政行为，依法就应属法院的行政诉讼受案范围，（2005）海南行终字第20号行政裁定书已经认定被上诉人的行政行为属法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审判决，支持上诉人一审时提出的诉讼请求。 
　　被上诉人答辩称，定纪审〔2001〕1号处理决定已经讲得很清楚，该决定是经定安县纪委讨论决定作出的，故作出决定没收工程款上缴国库及返还集资户，是定安县纪委的行为，答辩人虽然在该决定书上加盖公章，但这一加盖公章是多余的行为；答辩人属于定安县纪委的下属机关，下级机关不能改变上级机关的行为，故该决定是定安县纪委的行为，与本答辩人无关，将本答辩人作为本案被告是错误的。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。 
　　原审第三人未提交答辩状。 
　　一审判决认定上述事实所依据的主要证据有：1、上诉人和第三人签订的《建筑工程承包合同书》、《建筑工程施工合同书》；2、《工程报建申请表》；3、定纪审〔2001〕处理决定；4、（2002）海南民三终字第126号民事裁定书。 
　　上述证据均在庭审中进行了质证，当事人对上述证据均无异议。本合议庭确认上述证据可作为定案的依据。 
　　根据上述证据和当事人在庭审中相互一致的陈述，可以认定以下事实：1996年3月，上诉人垫资100万元承建原审第三人的两幢六层集资宿舍楼。工程竣工后，经定安县建筑工程质量监督站验收合格交付使用。原审第三人先后支付工程款4259263．57元给上诉人，尚欠工程款202863．89元。2001年1月10日，中共定安县纪委和被上诉人共同署名作出定纪审〔2001〕1号《中共定安县纪委、定安县监察局关于县医院建集资宿舍楼责任问题的处理决定》（下简称定纪审〔2001〕1号决定），该处理决定认为，施工方（即上诉人）承建的定安县人民医院集资宿舍楼存在工程质量和工程结算严重错误问题，合同约定的建设工程是框架结构，竣工交付使用的却是混合结构工程，且结算面积比实际面积多出213．73平方米。被上诉人在作出的定纪审〔2001〕1号处理决定中的第三项内容是决定没收上诉人的202863．89工程款上缴国库；该处理决定没有送达给上诉人。 
　　另，2000年5月9日和7月6日，中共定安县纪委两次从原审第三人处扣划了上诉人的工程款202863．89元。 
　　本院认为，上诉人和原审第三人因工程质量和结算问题产生的争议属于平等民事主体之间的争议，可依法通过仲裁或诉讼程序途径解决，被上诉人作为行政监察机关，利用行政职权对此争议作出将上诉人的工程款没收上缴国库的决定不属《中华人民共和国行政监察法》第十八条授于行政监察机关行使的监察职能范围，属超越职权行为。故被上诉人作出的定纪审〔2001〕1号决定的第三项应予撤销。该决定是中共定安县纪委和被上诉人共同盖章署名作出的，依法应认定是共同作出的具体行政行为，被上诉人答辩称该决定是中共定安县纪委的行政行为、与被上诉人无关无事实和法律依据，不予采纳。中共定安县纪委不是行政机关，其作出的行政行为依法不属人民法院的司法审查范围，上诉人可通过其他非诉讼途径请求解决。一审判决认定事实清楚，但判决驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误，其判决应予撤销。上诉人上诉有理，应予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下： 
　　一、撤销定安县人民法院（2005）定行初字第2号行政判决； 
　　二、撤销被上诉人定安县监察局2001年1月10日作出的定纪审〔2001〕1号处理决定的第三项。 
　　一、二审案件受理费人民币各100元均由被上诉人定安县监察局负担。 
　　本判决为终审判决。


审　判　长　　黄　海　浪
审　判　员　　王　东　史
审　判　员　　汪　永　清
二　○○　五年七 月五 日　　　　
书　记　员　　谭　永　昌